政府采购中的廉政风险防控作者:张 俊 来源:中国纪检监察报 应扩大政府采购的适用范围，完善政府采购法律法规中质疑、申诉机制和救济机制，允许政府采购合同的双方当事人通过磋商、仲裁、司法或行政等手段，对不正当的采购行为提出质疑和申诉，保证采购实体、供货商或承包商或服务提供者的正当权益。
今年是《政府采购法》颁布10周年。据4月18日召开的中央国家机关政府集中采购工作会议公布的数据，2011年我国政府采购规模突破1万亿元，占全国财政支出的10%，为国家节约资金1500多亿元。按世界通行的计算方法，政府采购额一般占国内生产总值的10%或以上。然而，2011年我国国内生产总值超过47万亿元，政府采购资金规模仅占国内生产总值的2%左右。这意味着我国政府采购还有很大的空间。
按照《政府采购法》的集中采购模式，政府采购行为从审批、采购执行、验收到付款整个过程，涉及四个主要参与主体，即政府采购主管部门、集中采购机构、物品使用单位和供应商。政府采购制度通过购买、验收、付款过程的三者分离，构成了相互制衡的机制。但从目前出现的问题来看，政府采购在执行过程的各个环节都存在着廉政风险，许多问题亟待解决。 政府采购中的廉政风险物品使用单位的廉政风险。实行《政府采购法》后，物品采购的大部分权力都转移到了政府集中采购机构，物品使用单位的权力被削弱。有的物品使用单位通过提高采购限额标准、缩小采购范围，或者变集中采购为分散采购等方式，尽可能维护自己对物品的采购权。此外，虽然物品使用单位失去了采购权，但在验收阶段，其权力运行依然存在廉政风险。供应商为了顺利通过商品验收，或为了以后的合作，往往会对有关人员输送利益。 采购主管部门的廉政风险。由于采购主管部门有采购审批权，能影响到物品使用单位的选择。另外，政府集中采购的制度、程序、范围和采购限额标准由政府采购主管部门制定。我国的采购主管部门和集中采购机构往往是财政部门，从实际情况看，存在一些监管漏洞。 集中采购机构的廉政风险。尽管《政府采购法》中规定采购机构在执行采购计划时可以选择采用多种采购方式，但《政府采购法》没有明确规定公开招标程序和适用情形。同时，竞争性谈判方式也存在着许多监管盲区，“陪标”事件时有发生，法律的不完善为集中采购机构的腐败行为提供了便利。由于集中采购多是大额订单，利益的驱使也让许多供应商愿意行贿以获取高额利润。 结算中心的廉政风险。政府采购大多是由物品使用单位验货合格后，由结算中心负责结算货款，并非是一手交钱、一手交货的现金交易。由于对结算中心何时应向供应商结算货款，以及人为拖欠货款如何处罚等，没有明确的界定和相关的监管机制。供应商为了防止结算中心人为拖欠货款，加快资金周转，提高资金使用效益，有时也被迫向结算中心行贿，以便尽早拿到货款。 政府采购中廉政风险产生的原因政府采购机构权力过于集中是产生廉政风险的根本原因。我国各地广泛采取的政府采购模式为集中采购，而像政府采购中心这类集中采购机构往往是隶属于本级财政机关的内设部门。按照《政府采购法》的相关规定，财政部门应当行使对集中采购机构的监督权。这样一来，财政部门既当“裁判员”又当“运动员”，在实际操作中难以做到真正有效的监督。因此，政府采购本来就相对集中的权力在得不到有效制约的情况下显得更加突出。 政府对微观经济活动的过度干预是廉政风险行为产生的客观条件。廉政风险总是同公共权力紧密联系在一起。各级政府是以购买人的身份出现在市场中，政府的采购人员如果滥用手中稀缺的权力资源限制部分供应商进入某些领域，必然会导致腐败。 政府采购过程中存在信息不对称是产生廉政风险的诱因。政府采购过程中的当事人有三大类：采购人、采购代理机构和供应商。政府采购的资金来源为公共资金，这些资金来自政府税收收入、政府债务收入和政府公共服务收费。纳税人与采购人之间信息持有量的差距不言而喻，也就是说，作为一般社会公众，很难得到足够的信息来监督政府采购行为。 防控政府采购中廉政风险的建议要进一步完善政府采购相关法律法规。完善的政府采购监管法律体系是监控廉政风险的根本途径，这样监管主体在行使监督管理权时才有充足的法律依据。我国政府采购领域的主要法律和制度是《政府采购法》、《招标投标法》以及自主创新产品制度等。对照世界贸易组织《政府采购协议》，我国有关法律在采购主体、争端解决程序和若干具体事宜与之存在不少冲突。我国自2002年2月作为世界贸易组织政府采购委员会的观察员，截至2011年10月，已提交了两份政府采购出价清单。如果我国加入世界贸易组织《政府采购协议》，则有关国内法律规则必须要修改。比如，我国对地方政府采购限额并没有统一的规定，虽然各地政府采购制度大部分都规定了一定的采购限额，但普遍低于《政府采购协议》的采购门槛，而且没有《政府采购协议》所要求的独立的投诉受理机构。 此外，目前我国的《政府采购法》仍存在适用范围过窄、政府采购方式不合理、政府采购监督、救济制度不完善等问题。针对这些问题，应扩大政府采购的适用范围，完善政府采购法律法规中质疑、申诉机制和救济机制，允许政府采购合同的双方当事人通过磋商、仲裁、司法或行政等手段，对不正当的采购行为提出质疑和申诉，保证采购实体、供货商或承包商或服务提供者的正当权益。 要加强政府采购过程的监督。根据《政府采购法》有关监督主体的规定，我国政府采购监督体系由以下几部分组成：立法机关、财政部门、审计部门、监察机关、行业主管部门、司法部门以及社会组织和个人。其中财政部门的监督是内部监督，而人大、审计、监察机关的监督是外部监督。 财政部门作为政府采购监督管理的主管部门，一方面应当加强对预算、决算、资金拨付的管理，对所管理的政府采购项目实施成本效益分析，并且对预算失误的行为进行追责和处罚。另一方面，对怠于履行监督职责的部门和个人，由监察机关或司法机关追究行政责任或刑事责任。 当前对政府采购的外部监督启动程序缺乏明确规定。针对这一问题，要尽快制定相关法规制度，保证有关机构切实参与到监督工作中。监察机关要重点监督检查采购方式确定的随意性，严格按程序对违反政府采购相关法律法规的责任人员进行查处，及时追究相关责任人的责任；对关系民生的重大采购项目应接受来自社会对政府采购招投标活动的监督；要充分发挥新闻媒体和社会舆论的监督作用。 对供应商的监督则需要政府采购代理机构严格按照《招标投标法》的招标程序进行招投标活动。采购人应当建立严格的供应商准入制度，将供应商准入资格进行科学量化，加强对供应商专业资格的审查。要清理整顿政府采购代理机构，建立全国范围的政府采购人员从业资格认证体系，建立不良记录档案供社会查阅，情节严重的应在一定时期内禁止其从事政府采购活动。 值得关注的另一个问题是，现行法律法规对政府采购中的违法行为界定模糊，处罚力度不足，难以形成有效威慑。例如，《政府采购法》规定了对采购人、采购代理机构的违规操作由政府采购监督管理部门处以2万元以上10万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。在涉案金额往往较大的政府采购领域中，仅对相关人员处以罚款，难以起到威慑作用。应尽快修改完善相关法律，使之与《刑法》等法律有效对接，充分发挥法律制度的威慑力。 此外，要重视提高政府采购从业人员的专业素质。针对当前政府采购从业人员素质良莠不齐的现状，财政部门应着重提高采购人的职业素养和专业技能，制定具体的采购人资格标准，提高采购人队伍的整体素质。（作者单位：天津市东丽区纪委、监察局） 
